9,7 milliards d’euros pour reprendre une entreprise que l’État contrôlait déjà. Trois ans après l’opération, la Cour des comptes pose une question qui dérange : à quoi a vraiment servi la renationalisation totale d’EDF ? Sa réponse, publiée le 28 mai, est sévère.
Une facture de 9,7 milliards, et peu de résultats tangibles
Retour en juin 2023. L’État rachète les parts des actionnaires minoritaires d’EDF et porte sa participation à 100 %. Coût de l’opération : 9,7 milliards d’euros, la plus grosse jamais menée par l’Agence des participations de l’État depuis sa création en 2004. À l’époque, Élisabeth Borne justifie le retrait de la Bourse par la volonté de reprendre la main sur les décisions stratégiques du groupe, en cohérence avec la relance du nucléaire annoncée à Belfort.
Le verdict des magistrats de la rue Cambon est tranché. « Ni les impératifs de souveraineté et d’indépendance énergétiques, ni les besoins de financement du groupe ou la volonté de renforcer son pilotage opérationnel n’imposaient une détention à 100 % de la société EDF par l’État », écrivent-ils. L’argument central : l’État détenait déjà 83,7 % du capital. De quoi exercer un contrôle plein et entier sur l’entreprise, sans débourser un centime de plus.
Une prime généreuse aux actionnaires sortants
La Cour s’attarde sur les conditions financières. L’État a proposé 12 euros par action, soit 40 % au-dessus du cours de Bourse observé. Les magistrats calculent qu’une prime limitée à 30 % aurait suffi, et permis d’économiser près d’un milliard d’euros. Surtout, l’argent n’est pas allé là où on l’imagine. « La prise de contrôle à 100 % n’a apporté aucun financement nouveau au groupe », souligne le rapport. Les milliards ont été versés aux actionnaires qui sortaient, pas réinjectés dans l’outil industriel.
Le rachat n’a pas davantage réglé le problème de fond : la dette. Elle atteignait encore 51 milliards d’euros en 2025. La note de l’entreprise s’est certes stabilisée, voire améliorée selon Standard & Poor’s, mais la renationalisation n’y est pas pour grand-chose.
Ce que la sortie de Bourse a quand même changé
Tout n’est pas à jeter, et la Cour le reconnaît. La sortie de cotation a simplifié la structure capitalistique du groupe. Elle a surtout mis fin à une tension permanente : d’un côté des marchés qui réclament de la rentabilité à court terme, de l’autre des investissements de très long terme, comme le nouveau nucléaire, qui ne rapporteront rien avant des décennies. Sans actionnaires minoritaires à ménager, EDF peut en théorie planifier plus sereinement.
Reste que cette sérénité a un prix, et c’est tout l’objet de la critique. Le contrôle stratégique était déjà acquis à 83,7 %. Payer pour passer à 100 % relevait davantage du choix politique que de la nécessité économique.
Un rapport qui tombe au pire moment pour EDF
Le calendrier n’a rien d’anodin. EDF s’apprête à prendre l’une des décisions les plus lourdes de son histoire : le lancement effectif du programme EPR2. Le devis, validé fin 2025, plafonne à 72,8 milliards d’euros pour les six premiers réacteurs, et la décision finale d’investissement est attendue d’ici la fin 2026. Le premier réacteur, à Penly, ne devrait pas produire avant 2038. Voir la Cour des comptes questionner la gestion financière de l’État actionnaire, au moment précis où ce dernier doit convaincre Bruxelles de valider ses aides, n’aide pas. Pour aller plus loin, lire notre point sur la décision finale d’EDF sur les EPR2 attendue fin 2026.
Le débat dépasse la seule comptabilité. Il interroge la cohérence d’une stratégie énergétique qui empile les engagements financiers, du parc existant à prolonger jusqu’aux nouveaux réacteurs, sans toujours clarifier qui paie quoi. Les moyens de la sûreté nucléaire eux-mêmes font débat, comme nous le détaillions à propos de l’alerte de l’ASNR sur ses moyens en 2025. Et la relance de la demande d’électricité décarbonée, condition de la rentabilité de tout l’édifice, reste un chantier ouvert, comme l’a montré la mobilisation de l’électrification à l’Élysée.
Le contrôle, oui, mais pour quelle gouvernance ?
Posséder 100 % d’une entreprise ne dit rien de la façon dont on la dirige. C’est l’angle mort que le rapport met en lumière. En reprenant la totalité du capital, l’État s’est offert un levier maximal sur EDF. Encore faut-il s’en servir. Or le groupe doit mener de front plusieurs batailles : prolonger un parc nucléaire vieillissant, lancer les EPR2, investir dans les réseaux et le renouvelable, tout en gardant une dette sous contrôle. Chacun de ces fronts coûte des dizaines de milliards.
La tentation est grande, pour un actionnaire unique et public, de multiplier les injonctions sans toujours fournir les moyens. La Cour avait déjà alerté, par le passé, sur le risque de voir l’État demander à EDF de servir des objectifs de politique publique, le bouclier tarifaire par exemple, sans compensation claire. Détenir 100 % du capital ne fait que renforcer ce risque. Le rapport invite donc à clarifier la relation entre l’État stratège et son énergéticien, plutôt qu’à se féliciter d’un contrôle déjà acquis avant 2023.
Et maintenant ?
Le rapport de la Cour des comptes ne remet pas en cause la propriété publique d’EDF. Il pointe une méthode et un coût. La vraie question, désormais, est de savoir si l’État saura transformer ce contrôle total, chèrement acquis, en décisions qui sécurisent enfin le financement du nucléaire français. Sur ce terrain, le verdict ne tombera pas avant la décision EPR2. Rendez-vous fin 2026.
Pourquoi ce rapport pèse sur la décision EPR2
Le calendrier industriel et le calendrier politique se télescopent. EDF doit prendre fin 2026 sa décision finale d’investissement sur les six premiers EPR2 de Penly, Gravelines et Bugey, un programme désormais évalué à 72,8 milliards d’euros, en hausse de 8 % par rapport à l’estimation initiale. En parallèle, la Commission européenne instruit le mécanisme d’aide d’État qui doit sécuriser la rentabilité du modèle économique.
La Cour des comptes ne s’oppose pas au programme. Elle constate même que l’État « devra contribuer à des besoins d’investissement massifs ». Mais elle rappelle que chaque milliard public engagé doit être justifié, et que le précédent de 2022 montre que ce n’est pas toujours le cas.
Trois conséquences se dessinent à court terme. Sur la pression budgétaire : difficile pour Bercy de défendre 9,7 milliards mal calibrés et d’annoncer dans la même séquence une enveloppe massive pour les EPR2 sans cadre de financement détaillé. Sur le calendrier politique : la décision finale d’investissement nécessite un véhicule législatif sécurisant les contrats long terme, et le rapport donne des arguments aux députés qui voudront le conditionner à des garanties de maîtrise des coûts. Sur les contreparties enfin : EDF publique à 100 %, c’est aussi un dividende d’un milliard d’euros versé en 2026 à son unique actionnaire.
Pilotable, dirigeable, finançable : les trois exigences à articuler
Côté production, le parc tient ses promesses. Avril 2026 affiche 29,3 TWh nucléaires, en hausse de 2,2 TWh sur un an, et le redémarrage anticipé de Flamanville 2 avec 36 jours d’avance illustre la remontée en maturité industrielle d’EDF. Le pari de la disponibilité du parc historique, qui finance en partie le futur, est en train d’être gagné.
Reste à articuler trois exigences : un parc pilotable qui produit ce qu’on attend de lui, une gouvernance dirigeable qui n’a pas besoin de 100 % du capital pour fonctionner, et un modèle finançable qui ne fait pas peser sur le seul contribuable les choix de long terme.
Sur les recettes du parc existant depuis 2026, voir notre guide du versement nucléaire universel.
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